Пенсионное обеспечение российских военнослужащих: вопросы теории и практики

Главная » Статьи » За отмену коэффициента 0,54

В рамках государственного пенсионного обеспечения ежемесячно осуществляется государственная денежная выплата определенным категориям граждан (в том числе, иностранцам, а также лицам без гражданства, если это предусмотрено законодательством) в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением федеральной государственной гражданской службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности); либо в целях компенсации утраченного заработка гражданам из числа космонавтов или из числа работников летно-испытательного состава в связи с выходом на пенсию за выслугу лет; либо в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста; либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию.
Для подсистемы государственного пенсионного обеспечения характерны, во-первых, частые изменения законодательства, что нередко ведет к сокращению льгот и выплат как будущим, так и настоящим пенсионерам, кардинальному пересмотру прежних условий назначения пенсии, ее расчета и пр.; во-вторых, общим для всех получателей государственных пенсий является источник их финансирования — выплата пенсий по государственному пенсионному обеспечению (включая организацию их доставки) осуществляется за счет трансфертов ПФР из федерального бюджета.
Механизмы государственного пенсионного обеспечения различаются. Остановимся на анализе пенсионного обеспечения военнослужащих. Выбирая военную службу, сопровождающуюся повышенными рисками для жизни и здоровья, они должны быть уверены, что после ее окончания их ждет обеспеченная старость. По сути, достойное пенсионное обеспечение — один из мотивов поступления на военную службу, что влияет на комплектование кадрового состава соответствующих структур, в которых предусмотрена такая служба.
Представляется, что в силу особого характера службы военная пенсия (вне зависимости от ее вида, в том числе и пенсия за выслугу лет) должна трактоваться не только как компенсация потери утраченного заработка военнослужащего, но и как компенсация вреда, причиненного его здоровью (жизни), а также всех тягот и лишений военной службы (повышенного риска гибели, потери здоровья, ограничений прав, прямо закрепленных соответствующим законодательством). Полагаем, что пенсия военнослужащего должна включать в себя две части: компенсацию утраченного заработка военнослужащего и связанную с компенсационными выплатами за особенности военной службы. В этой связи предлагается пересмотреть расчетную базу для исчисления пенсий военнослужащих, о чем речь пойдет ниже.
Анализ соответствующего законодательства показывает, что единая правовая основа, устанавливающая назначение и выплату пенсий разным категориям военнослужащих, отсутствует.
Во-первых, в законодательстве нет общего определения понятия ”военнослужащий”. Так, в пенсионном (и в военном) законодательстве встречаются несколько определений данного понятия. В ФЗ № 166-ФЗ дается предельно широкая его дефиниция. К военнослужащим отнесены: лица, проходившие военную службу по контракту (офицеры, прапорщики, мичманы) или по призыву (солдаты, матросы, сержанты, старшины). Далее перечисляется, где проходила эта служба. Однако уже в Законе РФ ”О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…” (Закон о военных пенсиях) к числу военнослужащих не отнесены ни прокурорские работники, ни сотрудники Следственного комитета, что корреспондирует со ст.2 Федерального закона РФ ”О воинской обязанности и военной службе”.
Во-вторых, положения, регулирующие пенсионное обеспечение военнослужащих, разнесены по разным законам и подзаконным актам, что затрудняет как теоретическое осмысление данной проблемы, так и правоприменительную практику. Подчас эти положения противоречат друг другу (например, это нередко наблюдается при сопоставлении военного и общегражданского законодательства в анализируемой области).
В-третьих, пенсионное обеспечение различных категорий военнослужащих регулируется разными законами. Так, пенсионное обеспечение военнослужащих, проходивших службу по призыву, регулируется ФЗ № 166-ФЗ; военнослужащих по контракту — Законом о военных пенсиях; пенсии федеральных государственных гражданских служащих, замещающих отдельные должности в Министерстве обороны РФ, в случае замещения их гражданскими лицами (куда относятся должности заместителя начальника Генерального штаба ВС, начальника инспекции МО и еще целый ряд должностей) исчисляются и выплачиваются опять же в соответствии с ФЗ № 166-ФЗ.
В-четвертых, даже в рамках Закона о военных пенсиях для военнослужащих, относящихся к разным ведомствам, пенсионное обеспечение имеет свои особенности, поскольку целый ряд моментов такого обеспечения регулируется подзаконными актами, относящимися к данному ведомству.
Так, согласно дополнениям, внесенным в п.2 ст.44 и в п.1 ст.49 Федерального закона РФ ”О прокуратуре Российской Федерации”, а также в ч.13 ст.35 Федерального закона РФ ”О Следственном комитете Российской Федерации”, на пенсионеров из числа бывших военных прокуроров и военнослужащих военно-следственных органов не распространяется ограничение, установленное ст.43 Закона о военных пенсиях, согласно которому с 1 января 2012 г. при исчислении пенсии военным пенсионерам денежное довольствие учитывается в размере 54% и начиная с 1 января 2013 г. ежегодно будет увеличиваться на 2% до достижения 100% его размера. Таким образом, в отличие от иных категорий военных пенсионеров пенсионеры из числа прокурорских работников и работников военно-следственных органов с 1 января 2012 г. получают пенсию, исчисленную из полной суммы окладов по воинскому званию, по должности и процентной надбавки за выслугу лет (без понижающего коэффициента — 0,54).
В этой связи вызывает недоумение разъяснение, данное Комитетом ГД по обороне, в связи с вопросом, почему понижающий коэффициент 0,54, установленный для военнослужащих при исчислении их пенсии, не применяется при исчислении пенсий, назначенных сотрудникам Прокуратуры и Следственного комитета РФ. Разъяснение было следующим: в случае применения к размерам пенсий бывших прокурорских работников и работников упомянутого Комитета коэффициента 0,54, размеры уже назначенных им пенсий уменьшатся, что привело бы к снижению достигнутого уровня пенсионного обеспечения указанных пенсионеров, что в правовом социальном государстве недопустимо.
В-пятых, пенсионное обеспечение военнослужащих — часть системы государственного пенсионного обеспечения федеральных служащих. Статья 3 Федерального закона РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ ”О системе государственной службы Российской Федерации” устанавливает единство правовых и организационных основ государственной службы (государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба), предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, в том числе и пенсионному обеспечению госслужащих. При этом п.2 ст.3 данного Закона предусматривает, что "реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности”.
До недавнего времени законодатель стремился установить соответствие в окладах федеральных государственных гражданских служащих и военнослужащих: оклады военнослужащих должны быть на уровне не ниже, чем у государственных гражданских служащих. При повышении окладов государственных гражданских служащих оклады военных, проходящих службу по контракту, также должны были повышаться. Это было закреплено, в частности, в указе Президента РФ от 30 сентября 2004 г. № 1258 (хотя на практике данный указ соблюдался не всегда). Но затем и этот указ был изменен, а положения, которые устанавливали такое соответствие, утратили силу.
До введения изменений в упомянутый указ размер оклада по воинской должности в процентах от должностного оклада заместителя федерального министра составлял от 15-16% до 78-79%. Если сравнить нынешний размер должностного оклада военнослужащего (7-45 тыс. руб.) с должностным окладом (включая ежемесячное денежное поощрение) заместителя федерального министра (65 тыс. руб.), то это соотношение будет составлять от 10,7% до 69,2%, то есть меньше, чем это было прежде, на 5-10%. Соответственно, и военные пенсии занижены на эту величину.
Военная служба может пониматься двояко: с одной стороны, как воинская обязанность (служба по призыву), с другой — как вид трудовой деятельности (служба по контракту). По действующему законодательству, военнослужащие, проходившие службу по контракту, могут получать пенсии: за выслугу лет, по инвалидности, в случае гибели (смерти) военнослужащего нетрудоспособным членам его семьи выплачиваются пенсии по случаю потери кормильца. Военнослужащему по призыву при соответствующих условиях может выплачиваться пенсия по инвалидности, а в случае его гибели (смерти) нетрудоспособным членам его семьи — по случаю потери кормильца.
Кроме того, согласно действующему законодательству определенные категории военнослужащих (и члены их семей) имеют право на одновременное получение двух пенсий. Так, при определенных законодательством условиях военный пенсионер может получать еще и трудовую пенсию (ст.7 Закона о военных пенсиях).
Проанализируем одну из основных пенсий для военнослужащих, служивших по контракту, — пенсию за выслугу лет. В советские времена она составляла до 80% от довольствия военнослужащего. Причем пенсионная система была подкреплена системой социальных гарантий в виде льгот.
В 90-е годы в период ломки прежней системы, в том числе и системы социальной защиты населения, были подписаны соглашения, заключенные в рамках СНГ, которыми закреплялось, что уровень пенсионного обеспечения военнослужащих, устанавливаемый законодательством государств-участников СНГ, не может быть ниже уровня, установленного ранее законодательными и другими нормативными актами бывшего СССР. Однако в период 2000-2011 гг. снизился как уровень пенсионного обеспечения бывших военнослужащих, так и уровень их социальной защиты в целом.
Что представляет собой в настоящее время военная пенсия за выслугу лет? Федеральным государственным гражданским служащим соответствующая пенсия выплачивается при минимальной выслуге 15 лет, военнослужащим, проходившим службу по контракту — при минимальной выслуге 20 лет. Что касается базы для исчисления пенсии, то это: оклады по должности, воинскому (специальному) званию, процентная надбавка за выслугу лет, включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия. Обратим внимание, что в базу для исчисления пенсий федеральных государственных гражданских служащих входят, помимо собственно окладов, все надбавки.
В результате изменений пенсионного законодательства по военнослужащим введен так называемый понижающий коэффициент, о котором уже упоминалось. Пенсия за выслугу 20 лет и более назначается в размере 54% от соответствующих сумм денежного довольствия; за каждый год выслуги свыше 20 лет она повышается на 2% от указанных сумм денежного довольствия до достижения 100% от данных сумм. Такой коэффициент при назначении пенсий федеральным государственным гражданским служащим отсутствует. С учетом уровня инфляции (потребительских цен) федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период указанное ежегодное увеличение может быть установлено на очередной финансовый год в размере, превышающем 2%.
К чему приводит подобный механизм расчета пенсии за выслугу лет? Во-первых, в связи с тем, что при расчете данной пенсии не учитываются все надбавки и выплаты, при выходе на пенсию уровень жизни уволенных военнослужащих (во всяком случае, при нынешнем размере денежного довольствия) будет существенно снижаться.
Согласно Справочнику по видам выплат денежного довольствия, размещенного на сайте МО РФ, например, командир стрелковой роты, дислоцированной в Хабаровском крае, будет получать (с учетом всех выплат) 83050 руб. Из них базу для начисления пенсии составят 39600 руб. (то есть 47,6% от всего денежного довольствия). Еще меньше будет расчетная база для пенсии командира боевой части АПЛ РПКСН, дислоцированной в Североморске. Его денежное довольствие — 196080 руб. (соответственно расчетная база для пенсии за выслугу лет — 26,1%). Если рассчитать коэффициент замещения для первого и второго случаев (исходя из минимальной выслуги для назначения пенсии — 20 лет), то:
д пенсия командира стрелковой роты составит (с учетом районного коэффициента) 15057,9 руб., или 18,1% от утраченного заработка;
д пенсия командира боевой части (с учетом районного коэффициента) — 25903,8 руб., или 13,2% от утраченного заработка.
Таким образом, уровень жизни военнослужащего при выходе на пенсию компенсирует его прежний заработок на уровне 10-24% (соответственно, чем меньше был размер денежного довольствия, тем больше будет коэффициент замещения).
Увеличить коэффициент замещения в случае пенсии за выслугу лет можно разными способами. Во-первых, пересмотрев оклады по воинской должности, которые, как отмечалось, занижены на 5-10%, что безусловно повысит коэффициент замещения утраченного заработка. Другими словами, несмотря на повышение окладов по воинской должности, последние были повышены не в том размере, какой был предусмотрен прежним законодательством.
Во-вторых, включив в базу для исчисления пенсии весь размер денежного довольствия (все надбавки и выплаты), что потребует дополнительного финансирования. В этой связи сошлемся на финансовое обоснование подобных проектов, сделанное О.Дмитриевой и ее коллегами по Госдуме. Такой вариант, безусловно, отвечает принципу социальной справедливости, но в финансовом исполнении затруднителен при тех средствах, которые выделены в федеральном бюджете на пенсионное обеспечение военнослужащих.
В-третьих, можно предложить иной, менее затратный вариант повышения уровня военных пенсий, но вместе с тем отражающий природу военных пенсий и отвечающий принципам социальной справедливости. Поскольку военная пенсия должна трактоваться как компенсация не только утраченного заработка, но и как компенсация вреда, причиненного здоровью (жизни) военнослужащего, а также тягот и лишений военной службы, представляется необходимым пересмотреть базу для исчисления военной пенсии. В частности, в целях формирования именно той части пенсии, которая рассматривается как компенсационная выплата за вред, причиненный здоровью военнослужащего, а также тягот и лишений военной службы, представляется целесообразным при расчете пенсии учитывать:

ежемесячную надбавку за особые условия военной службы;
ежемесячную надбавку за выполнение задач, непосредственно связанных с риском для жизни и здоровья в военное время;
коэффициенты (районные, за военную службу в высокогорных районах, за военную службу в пустынных и безводных местностях);
процентные надбавки за военную службу в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими и экологическими условиями;
коэффициент к денежному довольствию военнослужащих, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения, при вооруженных конфликтах.
Именно учет этих надбавок позволил бы рассматривать военную пенсию как компенсацию не только утраченного заработка, но и утраченного здоровья, а также всех тягот и лишений военной службы.
В настоящее время такой механизм уже начинает постепенно складываться применительно к военным пенсиям по инвалидности и по случаю потери кормильца. Например, в настоящее время к пенсиям по инвалидности и по случаю потери кормильца выплачиваются ежемесячные компенсационные надбавки. Экономическая природа таких компенсаций, как и единовременного денежного пособия при увольнении военнослужащего, закреплена законодательством в качестве компенсации за возмещение вреда, причиненного здоровью военнослужащего (или его гибели).
Вместе с тем следует отметить, что ежемесячные денежные компенсации выплачиваются только тем, кто получил инвалидность вследствие военной травмы, и не выплачиваются инвалидам вследствие заболевания, полученного в период военной службы, что также вызывает вопросы. Если бы военная пенсия по своей структуре складывалась из двух частей, о которых говорилось ранее, то подобные негативные моменты не возникали.

Источник